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“综合审判机制”调研报告
来源:湘桥法院 编辑:湘桥法院 发布时间:2014年06月25日 点击数:61213

“综合审判机制”调研报告

——以潮州市湘桥区人民法院为调研对象

广东省高级人民法院于2011年发布《在部分基层法院试行“综合审判机制”的实施方案》(粤高法[2011]448号),在全省欠发达地区中确定13个基层法院为“综合审判机制”试行法院。潮州市湘桥区人民法院作为试点法院之一,自20124月启动“综合审判机制”试行工作以来,法官的司法能力建设、审判质量和效率以及法官后备力量的培养等各方面工作均得到全面提升。课题组以潮州市湘桥区人民法院为重点调研对象,针对2012年实行“综合审判机制”以来的各项工作情况,通过与部分干警的个别访谈,了解法院干部对“综合审判机制”的了解及评价,同时,结合“综合审判机制”试行后的各项审判执行指标,从不同角度了解该机制对法院工作的影响,探索综合审判机制的特点及存在的不足,为进一步完善“综合审判机制”提出切实可行的建议。

一、“综合审判机制”的实施背景

    (一)何为“综合审判机制”

所谓“综合审判机制”,是在保持现有机构建制不变的前提下,在内部管理上取消按刑庭、民庭、行政庭划分职能的管理模式;刑、民、行政三类案件随机分配到审判组,综合审理刑事、民事、行政案件,打破了人员分庭管理以及按刑事、民事、行政案件归口审理的格局;通过成立一个法官室管理主审法官,统一调配法官审理案件;构建以法官为中心,法官助理和书记员各负其责、相互衔接的审判运行体系。[1]

(二)欠发达地区法院的人员现状

广东省的经济发展地域差异较大,欠发达地区法院存在的法官断层问题成为长期制约法院发展的难题之一。有关数据显示,全省13个经济欠发达地区两级法院法官共4812人,其中35岁以下的法官只有451人,仅占9.37%50岁以上的法官有1281人,占总数的26.26%,有4个地区法院50岁以上法官占总数的30%以上。由于待遇低,工作条件艰苦,部分基层法院长期招录不到人员,现有人员流失严重。[2]

(三)阳西模式

2008年开始,广东高院决定在阳西法院推行“综合审判机制”试点工作。阳西法院全院26名法官中,41岁至50岁的占绝大多数,法官年龄结构老化,后备力量严重缺乏。阳西法院以试行法官助理制度为切入点,将遴选出来的8名主审法官,按照1名主审法官配备1名法官助理、1名书记员的模式组建了8个审判组。在内部管理上打破了人员分庭管理以及按刑事、民事、行政案件归口审理的格局,构建了以法官为中心,法官助理和书记员各负其责、互相配合、互相监督、运转高效的审判运行体系。经过三年的实践,这项改革取得了显著的成效。20088名主审法官人均结案105件,2009年人均结案124件,2010169件,结案率连续三年位居全市第一。

  广东经济发展不平衡的现实决定了广东法院科学发展必须走工作分类指导、人员分类管理之路,在案件少、办案力量不足的基层法院试行“综合审判机制”,是广东法院坚持改革创新,坚持法院长远科学发展的重要举措。

二、湘桥法院“综合审判机制”简介

湘桥法院成立于199212月,辖区面积319.54平方公里,人口约50.6万人,管辖13个街道(镇)。全院编制73个,现在编人员66人,其中公务员58人,后勤职工8人;在职干警具备法律硕士学历2人,本科56人,本科以上学历占全院总人数87.9%;现有法官32人,其中一线法官23人,法官占在编人员48.5%。湘桥法院试行“综合审判机制”的整体情况如下:

(一)创新“3+2+1”模式

湘桥法院根据自身实际,尝试在刑事、民事、商事、行政审判中实行以主审法官为中心,法官助理和书记员各负其责,相互衔接的审判运行模式。具体表现为每个审判组合由3名主审法官、2名法官助理、1名书记员组成,简称“3+2+1”模式。

结合2009年、2010年及2011年近三年的审判案件总数及各类案件的分布情况,拟定首任主审法官为12名,法官助理为8名、书记员为4名,分别组成4个审判组合负责审理全院的刑事、民商事、行政诉讼的各类案件。案件由立案庭采用随机分配派案。法院内部取消刑事庭、民事庭及行政庭建制管理的格局,重新组成法官管理办公室(设在政工科)管理4个审判组合,对外保留原有庭室建制及依法任命的职务。每个审判组合由党组指定一名负责人负责日常行政管理等事务,每个审判组合的负责人指定一名辅助人员负责信息录入及报表统计等内勤工作。院党组根据客观情况变化和实际工作需要,可对本院主审法官的员额进行相应调整。

(二)明确岗位职责

主审法官行使审判权、主持庭审、作出裁判、审核签发文书。主审法官的权限为:1、主审法官拥有独立审判案件,不受任何非法干预的职权。2、适用简易程序审理的案件,一律由主审法官主持庭审;适用普通程序审理的案件,除法律另有规定外,一律由主审法官担任审判长主持庭审。3、签发裁判文书权限:刑事案件报主管副院长签发,民事、商事、行政案件由主审法官签发,裁定、判决的报主管副院长审阅。4、主审法官负责组织审判管理工作,有权指令法官助理、书记员完成庭前准备工作和庭后各项工作;5、主审法官有权考评司法辅助人员的工作,并有权建议对司法辅助人员给予奖励、晋升或处罚。主审法官的考评意见在被考评对象个人年度考核中所占的权重由院党组决定。

法官助理是在主审法官的直接指挥和具体指导下,协助主审法官工作,为主审法官审理案件提供帮助的具有法律专业知识的司法辅助人员。法官助理承担调查、收集、核对证据,审查诉讼材料,安排案件当事人参与审判工作等相关的程序性事务。

书记员是审判工作的事务性辅助人员,在主审法官指导下开展工作。书记员主要负责记录、整理装订案卷等工作。

(三)人员选任工作

湘桥法院从合理配置审判资源出发,建立由3名主审法官、2名法官助理、1名书记员组成“3+2+1”审判组合模式。依照选任程序,做好主审法官、法官助理选任和书记员确定工作。主审法官的选任按照“自愿报名→资格审查→竞职述评→民主测评→党组考核→院内公示→决定任命”7个步骤,从政治素质、业务能力等方面层层筛选,综合考虑,在原先的26名法官中确定了12名素质高、能力强的法官作为主审法官。法官助理根据《实施方案》确定的任职条件、产生程序选任了8名法官助理,主要来源是现有书记员中业务能力较强的人员。书记员主要由招录的速录员担任。

三、湘桥法院“综合审判机制”的运行情况

湘桥法院自试行“综合审判机制”以来,全院的审判工作逐步完善,课题组成员收集“综合审判机制”运行之前及之后四年间的各项审判指标的相关数据,进行比较,分析湘桥法院“综合审判机制”的运行情况。

(一)“综合审判机制”的人员情况

1、法官队伍年龄结构不尽合理。

湘桥法院的审判力量比较薄弱,且年龄结构不尽合理。全院30名法官中,30岁以下4名,30-352名,36-406名,41-454名,46-5010名,51-553名,55岁以上3[3],法官队伍出现了断层现象,特别是在30-35岁这个年龄层次,40岁以下的法官所占的比例只达到37.5%,法官队伍的后续发展存在着一定的困难。

2、审判人员流失严重。

由于基层法院受行政编制的限制,工资福利待遇差,人员流失严重,特别是近年来招录的14名公务员,流失了4名,其中法官助理2名。

在“综合审判机制”试行期间,8名法官助理中有3名于201211月任命为助理审判员(其中1名于2013年调离本单位);1名在2012年调离本单位,致使法官助理严重不足,这在很大程度上影响了“综合审判机制”的顺利运行。另外,4名书记员中也有1名书记员于2013年初离开本单位,后在6月中旬才重新安排书记员给第二审判组合,由于第二审判组合的书记员缺位几个月,法官助理、年轻法官不得不兼任书记员的工作,整个组合的人员配置不充足,在一定程度上影响了该组合的审判效率。

(二)“综合审判机制”运行前后的各项指标对比

湘桥法院“综合审判机制”自2012年初开展以来,各项审判指标均有所变化,课题组根据湘桥法院20101-11月、20111-11月、20121-11月、20131-11月的各项指标数据[4]进行对比,分析出湘桥法院“综合审判机制”的运行情况。

1、法定(正常)审限内结案率。

20101-11月的法定(正常)审限内结案率为100%20111-11月为99.6%20121-11月、20131-11月均为100%

这说明在“综合审判机制”试行期间,湘桥法院的审判效率有所提高,近两年受理的刑事、民商事及行政等各类案件均能在法定审限内结案,在一定程度上提高了司法公信力。

2、发改率。

一审案件的发改率是案件的质量指标,分为发回率及改判率。上诉案件中发回重审案件越少,改判案件越少,基层法院的案件质量就越好。湘桥法院20101-11月发回案件为6件,发回率为4.6%,改判案件12件,改判率为6.9%20111-11月发回案件为1件,发回率为0.2%,改判案件17件,改判率为2.9%,同比降低了4个百分点;这说明2011年的案件质量比2010年有明显的提升,但改判案件从12件增长到17件,案件质量仍面临着严峻的考验。而“综合审判机制”实施后的20121-11月,发回案件7件,发回率为5.19%,改判案件11件,改判率为8.15%20131-11月,发回案件0件,发回率为0%,改判案件14件,改判率为2.24%,同比降低了5.91个百分点。

  纵观四年来的发改率统计情况,20131-11月的二率最为理想,零发回率及低改判率,说明该时段的案件质量较好,但改判(包括部分改判)案件仍高达14件,且改判率较低,说明上诉案件的数量较大;在司法实务中,很多一审案件当事人,特别是律师,为了拖延判决的生效时间,大多把上诉看作自身权利的再次争取,甚至当成委托代理的“规定动作”,这在很大程度上增加了上诉案件。当然,也不排除法官在每个案件判决后容易忽视的息诉答疑工作。

3、结案均衡度。

 结案均衡度是评价各月结案量是否均衡的指标,主要是引导月度结案均衡,防止季度末和年底突击结案。20101-11月的结案均衡度为55%20111-11月为65%20121-11月为51%20131-11月为82.4%,同比增长31.4个百分点。

近年来,基层法院在年底赶进度审结案件的现象比较严重,由于对平时的考核及表彰工作不够重视,且每年的评先评优工作均集中在年底,办案人员的结案紧迫性较缓,2010-2012年的结案均衡度均在70%以下(目前全省考核指标的参考值是75%85%),按目前的标准,前三年均未达标。在试行“综合审判机制”渐入正轨后,20131-11月全院的结案均衡度有了明显的提升。经与部分一线法官的访谈,课题组成员也明显感受到在今年年末,法官们的结案压力没有往年那么大,结案压力合理分配在全年的其他时间段;业务较为繁重的刑事审判庭及民事第一审判庭,一线法官在周末均自觉加班,才能确保全年审结的案件均在法定(正常)审限内结案。在今年市中院组织全市法院开展内部审限竞赛活动中,4-11月湘桥法院有341件案件在内部审限(即三分之二法定审限内,普通程序在4个月内,简易程序在2个月内)就提前结案,在确保案件质量的前提下,大大提高了司法效率。

4、结案率。

湘桥法院20101-11月收2015件,结1807件,结案率为89.7%20111-11月收2047件,结1824件,结案率为89.1%20121-11月收1961件,结1742件,结案率为88.8%20131-11月收1809件,结1566件,结案率为86.6%,同比下降了2.2个百分点。

      近四年来,湘桥法院的结案率呈现下降的趋势,且20131-11月的结案率急剧下降,分析其中的原因,主要有以下几点:(12013年的电信专项案件比较少,数据统计更符合实际的工作情况;(2)由于201211月任命了7名助理审判员,今年3月份开始办案,对审判业务尚未熟悉,结案速度比不上资深法官;(3)各审判组合中的辅助人员比较缺乏,原有的法官助理也开始办案,主审法官不得不事事亲力亲为,挤占了办案时间。

5、调撤率。

调解撤诉率是反映法院化解纠纷能力的指标之一,调解撤诉率高,反映法院重视化解矛盾。在审判活动中使用调解可有效化解当事人之间的矛盾,促成各种纠纷的顺利解决,有利于案件的自动履行,减少申诉的发生,保证办案的社会效果。20101-11月的调撤率为78.5%20111-11月为69.9%20121-11月为47.7%20131-11月为63.2%,同比增长15.5个百分点。

由于近年来,湘桥法院的调撤率存在依靠电信合同系列案件调解结案才能确保调撤率达标的情况。而近两年电信合同系列案件明显减少,本着实事求是的工作作风,虽然调撤率在数值上有所降低,但实际上在案件审理过程中为当事人化解矛盾、解决纠纷的案件仍呈增长的趋势。从2012年与2013年的比较中,不难看出调撤率的增长趋势是明显的,且朝着更为理想的目标发展,真正实现案结事了。

通过对以上五个指标的分析,不难看出,湘桥法院的“综合审判机制”试行工作正逐步进入正轨。法定(正常)审限内结案率已两年达到100%,发改率与结案均衡度均有明显的提升;而调撤率与结案率在2012年出现低谷,是由于“综合审判机制”改革初期,审判模式的改变,需要人员进行适应性调整,难免对整体的运作造成一定的影响;而在2013年,“综合审判机制”渐入正轨后,各项指标均有不同程度的增长。

四、“综合审判机制”试行中存在的问题和困难

试行“综合审判机制”改革,通过合理配置有限的审判资源,优化队伍结构,建立主审法官与各类司法辅助人员科学分类和专业化分工的审判管理模式,从而达到提高法官的全面素质,促进办案质量和效率的提高,加快对后备法官的培养,符合湘桥法院的工作实际,是切实可行的。但试行中也面临诸多困难和问题:

(一)需要进一步探索“综合审判机制”下“一岗双责”的落实和主审法官的考核、使用和提拔机制。实行综合审判机制,虽然还保留刑事庭、民事庭、行政庭的设置,但由于各位主审法官高度独立,不以审判庭为办案单位,各个审判庭已形同虚设,因此,如何落实好各个审判组合负责人的“一岗双责”是一个新课题,需要进一步探索。同时,相对于院内其他没有改革的庭、科、室、队来说,刑事庭、民事庭、行政庭的庭长、副庭长的领导职能难以体现,管理能力的发挥缺乏平台,因此也应该进一步探索在综合审判改革下主审法官的考核、使用和提拔机制。

(二)由于湘桥区实行工资、福利待遇统发,无法实行办案激励机制。实行办案激励机制,是此次综合审判改革的一个组成部分,其目的在于调动法官的积极性,但由于上级三令五申规定工资、福利待遇实行统发,不得变相发放补贴、奖金,因此,办案激励机制还无法实行,这在一定程度上影响了法官对此次综合审判改革的积极性。

(三)人员缺位现象比较严重。由于“综合审判机制”试行期间,法官助理、书记员的缺位现象比较严重,而在“3+2+1”模式中,三类人员任一缺位,都将造成“综合审判机制”难以顺利运行的严重后果。而目前书记员大多是合同制的速录员,工资待遇低,琐碎事务多,人员流失现象非常严重。而法官助理由于大多具有法官任职资格,一旦任命为助理审判员,为培养年轻审判力量,大多发给案件进行独立主审,同时,法官助理均较为年轻,由于基层法院的政治级别较低,发展前景欠佳,不少年轻人不愿意在基层法院长期奋斗,遇到调离升迁的机会时,大多选择放弃法院工作,造成法官助理的严重缺乏。

五、完善的措施

(一)提高基层法院的法官待遇,建立奖惩机制。按照十八届三中全会精神,尽快实现省级以下法院人、财、物统一管理,实现省院对全省法院资源的合理配置,提高基层法院的法官待遇。同时,在突破目前区实行工资、福利待遇统发的限制,进一步完善奖惩机制,合理激发主审法官、法官助理以及书记员的工作积极性,使“综合审判机制”顺利运行,实现保质、高效的司法目标。

    (二)争取经费支持,拓宽招考渠道。全省十三个试点法院中,罗定法院获得罗定市政府15万元的经费支持,用于发放综合审判机制审判人员改革津贴;阳西法院除获得县政府给予经费支持外,还给予增加地方财政编制8名;湛江开发区为法院举办单独招考,补充4名研究生、3名书记员充实审判辅助人员队伍。[5]建议与地方党委、政府沟通,争取经费支持,提高干警待遇;同时,增加地方财政编制,拓宽招考渠道,保障“综合审判机制”的审判组合人员相对稳定、不缺位。

(三)有针对性地进行人才培养。“综合审判机制”试点法院都是欠发达地区法院,人才基础相对薄弱,特别是面对民商事案件日益繁杂、法律法规不断更新的新挑战,应更加重视对干警司法能力特别是业务能力的全方位培养,引导干警加强学习、全面提升综合素质。建议中院、省院为试点法院干警提供更多有针对性地培训机会,可考虑以组织专题培训或派讲师团到试点法院轮训等方式对试点法院干警进行不定期集中培训,加大对试点法院人才的培养力度,以适应改革对法官队伍素质和能力的更高要求。[6]

 (课题组成员表:黄伟民 陈伟忠 刘振雄 廖琳琬 沈沛芸 陈丽敏)



[1]聂式恢,《解放思想、创新机制,努力破解部分欠发达地区法院法官短缺难题——在全省法院“综合审判机制”试行工作会议上的讲话》;

[2]索有为、裘晶文,广东探索“综合审判机制”破解“法官断层”难题》,载于广东新闻网,时政新闻http://www.gd.chinanews.com/2011/2011-12-19/2/167557.shtml

 

[3] 数据来自潮州市湘桥区人民法院《全省法院2013年第三季度人事信息统计表(一)》。

[4] 本调研报告相关审判执行数据来自潮州市湘桥区人民法院司法统计报表。

[5] 《广东省高级人民法院关于2012年度部分欠发达地区基层法院试点“综合审判机制”运行情况的通报》(粤高法[2013]160号)第二页;

[6] 《广东省高级人民法院关于2012年度部分欠发达地区基层法院试点“综合审判机制”运行情况的通报》(粤高法[2013]160号)第八页。